2018-29. Visse af IT-systemet minSU’s pop op-beskeder var reelt afgørelser. Beskederne var omfattet af journaliseringspligt

Herunder gengives ombudsmandens udtalelse i sagen:

Ombudsmandens udtalelse

1. Baggrunden for sagen

I et brev af 27. april 2016 til Styrelsen for Videregående Uddannelser (nu Styrelsen for Institutioner og Uddannelsesstøtte) rejste jeg bl.a. spørgsmål om, hvorvidt der træffes en forvaltningsretlig afgørelse, når en ansøgning om SU i elektronisk form afvises, fordi der er søgt for tidligt.

Jeg henviste til, at jeg i en konkret klagesag var blevet opmærksom på spørgsmålet. Endvidere henviste jeg til bestemmelsen i ombudsmandslovens § 17, hvorefter ombudsmanden af egen drift kan undersøge en sag.

I den konkrete klagesag havde Ankenævnet for Statens Uddannelsesstøtteordninger i en afgørelse af 11. februar 2016 udtalt, at nævnet var enig i en afgørelse truffet af Styrelsen for Videregående Uddannelser den 10. september 2015, hvorefter ansøgeren ikke havde ret til SU for oktober – december 2015.

Nævnet lagde vægt på, at en ansøger efter reglerne på området tidligst kan få SU fra begyndelsen af det kvartal, der følger efter den dato, hvor ansøgeren fyldte 18 år. Ansøgeren fyldte 18 år den 6. oktober 2015.

Under min behandling af klagesagen bad jeg telefonisk styrelsen om at sende mig en kopi af styrelsens afgørelse.

Dette var imidlertid ikke muligt, da styrelsen ikke havde truffet en afgørelse i traditionel forstand over for ansøgeren. Der var tale om, at ansøgeren havde forsøgt at udfylde ansøgningsskemaet på hjemmesiden, og at systemet havde afvist ansøgningen, fordi der blev søgt for tidligt.

Det havde ansøgeren fået vist i en pop op-besked på skærmen. Denne besked var imidlertid ikke gemt i systemet eller bevaret på anden måde, f.eks. i form af et skærmprint på sagen. Styrelsens IT-afdeling kunne alene se, at ansøgeren havde været inde i systemet.

Resultatet af ankenævnets afgørelse i den konkrete klagesag gav mig ikke anledning til kritik. Jeg bemærkede imidlertid ved min afslutning af sagen, at jeg ikke havde taget nærmere stilling til styrelsens og ankenævnets sagsbehandling, men alene til resultatet af ankenævnets afgørelse.

Den konkrete klagesag gav mig anledning til at overveje, om styrelsens behandling af for tidligt indgivne ansøgninger generelt var tilstrækkelig i forhold til de krav til sagsbehandling, der er fastsat i forvaltningsloven og offentlighedsloven, herunder om der kunne være tale om mere grundlæggende systematiske fejl og mangler af retssikkerhedsmæssig betydning for en potentielt større kreds af ansøgere.

På den baggrund bad jeg i brevet af 27. april 2016 styrelsen om en udtalelse og om at sende sagen tilbage til mig gennem Uddannelses- og Forskningsministeriet, hvis bemærkninger jeg ligeledes udbad mig.

Jeg modtog herefter udtalelser fra styrelsen og ministeriet, som begge er dateret den 22. juni 2016. Endvidere modtog jeg et supplerende notat af 2. september 2016 fra styrelsen.

Ved min gennemgang af udtalelserne blev jeg opmærksom på, at der yderligere kunne rejses spørgsmål om det hjemmelsmæssige grundlag for, at reglerne om tidligste ansøgningstidspunkt alene fremgik af styrelsens og ministeriets hjemmesider.

Den 6. september 2016 drøftede nogle af mine medarbejdere sagen på et møde i Styrelsen for Videregående Uddannelser med deltagere fra styrelsen og ministeriet.

På grundlag af mødet modtog jeg yderligere udtalelser fra styrelsen og ministeriet, som begge er dateret 12. oktober 2016.

Endelig modtog jeg med ministeriets brev af 16. august 2018 oplysning om, at en større opdatering af de studieadministrative systemer er på vej, men at den ikke har betydning for SU-selvbetjeningssystemet.

Endvidere vedlagde ministeriet til min orientering et skærmprint af de justerede pop op-beskeder, som de uddannelsessøgende nu får i forbindelse med ansøgninger, der søges indgivet for tidligt.

2. SU-lovens grundlæggende forudsætninger for at modtage uddannelsesstøtte

I loven om statens uddannelsesstøtte (SU-loven, lovbekendtgørelse nr. 1037 af 30. august 2017) er det bl.a. bestemt, at uddannelsessøgende kan få uddannelsesstøtte, når de er indskrevet på og gennemgår en uddannelse, der er godkendt til uddannelsesstøtte, jf. lovens § 2, stk. 1, nr. 1.

Uddannelsesstøtte gives til uddannelsessøgende, der er fyldt 18 år, og udbetales tidligst fra det kvartal, der følger efter den dato, hvor den uddannelsessøgende er fyldt 18 år, jf. lovens § 2 a, stk. 1.

Det følger endvidere af lovens § 38 a, stk. 1, at den uddannelsessøgende som hovedregel skal indgive ansøgning i elektronisk form. Uddannelses- og forskningsministeren kan fastsætte nærmere regler om bl.a. indhold og udformning af ansøgninger og om frister for ansøgninger, jf. lovens § 38 a, stk. 3, nr. 1 og 2.

3. Regler om tidligste ansøgningstidspunkt

3.1. Lovgrundlaget, reglernes indhold og publicering

I medfør af lovens bemyndigelsesbestemmelser – herunder de omtalte bestemmelser i lovens § 38 a, stk. 3 – har ministeren fastsat nærmere bestemmelser i bekendtgørelse nr. 1515 af 13. december 2017 om statens uddannelsesstøtte (SU-bekendtgørelsen).

Bekendtgørelsen indeholder dog ikke regler om tidligste ansøgningstidspunkt. Ministeren har ifølge bekendtgørelsens § 50 overladt det til styrelsen at bestemme, hvornår en ansøgning tidligst kan indgives. Det fremgår af § 11, stk. 3, i bekendtgørelsen, at der med styrelsen menes Styrelsen for Institutioner og Uddannelsesstøtte.

Styrelsen har oplyst, at reglerne om, hvornår en ansøgning tidligst kan indgives, findes på styrelsens hjemmeside, se http://www.su.dk/su/tidsfrister-for-at-soege-su/.

Det fremgår bl.a. af dette sted på hjemmesiden, at man som hovedregel tidligst kan søge om uddannelsesstøtte til f.eks. ungdomsuddannelser ”en måned før den måned, du kan få SU fra, og når du har fået brev om, at du er optaget på uddannelsen”.

Reglerne er ifølge myndighedernes oplysninger tillige omtalt i selvbetjeningssystemet minSU og på ministeriets hjemmeside (www.ufm.dk).

3.2. Hjemmelsmæssige spørgsmål

På det omtalte møde i styrelsen den 6. september 2016 blev den hjemmelsmæssige baggrund for, at reglerne var fastsat af styrelsen – og at de alene fremgik af myndighedernes hjemmesider – drøftet. Jeg henviser til pkt. 4 og 5 i Justitsministeriets vejledning om udarbejdelse af administrative forskrifter (vejledning nr. 153 af 22. september 1987) om anvendelse af bekendtgørelsesformen og Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 7. udgave (2014), s. 69 f.

På den baggrund oplyste styrelsen i sin udtalelse af 12. oktober 2016, at ”ministeriet nu agter at fastsætte ansøgningsfristerne i bekendtgørelsesform ved næste ændring af SU-bekendtgørelsen”.

Jeg kan imidlertid konstatere, at SU-bekendtgørelsen – uanset andre mellemliggende ændringer – endnu ikke er blevet ændret på det punkt.

Jeg går ud fra, at ministeriet i overensstemmelse med det tidligere oplyste vil fastsætte bestemmelserne om tidligste ansøgningstidspunkt i bekendtgørelsesform.

4. Behandlingen af for tidligt indgivne ansøgninger

Styrelsen for Videregående Uddannelser oplyste bl.a. følgende i udtalelsen af 22. juni 2016:

”Generelt om ansøgningsprocessen

Ansøgninger om SU skal indgives via det elektroniske selvbetjeningssystem minSU, som tilgås via www.su.dk

Hvis uddannelsesinstitutionen har sendt en indskrivning med oplysninger om uddannelsesinstitution, uddannelse og uddannelsesperiode til SU-systemet, vil disse oplysninger fremgå af minSU, og ansøgeren søger om SU på grundlag af disse oplysninger.

Hvis uddannelsesinstitutionen ikke har sendt en indskrivning til SU-systemet, sendes ansøgningen til den uddannelsesinstitution, som ansøgeren angiver i minSU. Hvis uddannelsesinstitutionen har optaget ansøger, sendes en indskrivning til SU-systemet, og ansøgningen behandles. Hvis ansøgningen imødekommes, får ansøger en støttemeddelelse i sin e-boks. Hvis ansøgningen afslås, får ansøger et afslagsbrev i sin e-boks.

Særligt om ansøgningsprocessen ved for tidligt indgivet ansøgninger

I minSU kan man søge om SU til uddannelsen i indeværende måned eller til den efterfølgende måned. Hvis man søger om SU, fra før man har ret til SU, vil der kunne opstå følgende to situationer:

A. Uden indskrivning

Hvis der ikke ligger en indskrivning i minSU, er ansøgeren nødt til at vælge ’Anden videregående uddannelse’ – og et uddannelsessted, hvorefter den udfyldte ansøgning bliver sendt til uddannelsesstedet, når man trykker på ’Søg SU til videregående uddannelse’. Uddannelsesstedet får ansøgningen på sin kontrolliste med teksten ’Mangler indskrivning’. Uddannelsesstedet skal herefter behandle ansøgningen i forhold til, om ansøger er indskrevet på en SU-berettigende uddannelse på uddannelsesinstitutionen. Ansøger får følgende kvittering i minSU.

…

B. Med indskrivning

Hvis der ligger en indskrivning i minSU, kan man aktivere den og udfylde en ansøgning om SU. I nedenstående eksempel søges der om SU for maj måned, og uddannelsen begynder først i september måned. Når man trykker på ’Søg SU til videregående uddannelse’, oplyses ansøgeren om, at der først kan søges om SU fra den måned, uddannelsen starter.

…

Særligt om ansøgningsprocessen, når ansøger ikke er fyldt 18 år

Hvis man fylder 18 år, mens man er i gang med en ungdomsuddannelse, har man først ret til SU kvartalet efter, man er fyldt 18 år. Af www.su.dk fremgår, at hvis man fylder 18 år i januar, februar eller marts, kan man tidligst få SU fra april (og tidligst søge i marts). Dette er ligeledes eksemplificeret for de øvrige kvartaler.

Hvis man f.eks. fylder 18 år i begyndelsen af et kvartal og forsøger at søge om SU før en måned før den måned, hvor man har ret til SU fra, vil det kunne medføre følgende to scenarier:

A. Uden indskrivning

Hvis der ikke ligger en indskrivning i minSU, vil nedenstående tekst vises i minSU, når man trykker på ’Søg SU til ungdomsuddannelse’, og det er ikke muligt at sende en ansøgning om SU.

…

B. Med indskrivning

Hvis der ligger en indskrivning i minSU, kan man aktivere den og udfylde en ansøgning om SU. Når man trykker på ’Søg SU til ungdomsuddannelse’, oplyses ansøgeren om, at ansøgeren er for ung til støtte. De to trin vises nedenfor.

…”

Om hensynene bag det administrative setup oplyste styrelsen følgende:

”Der ligger flere administrative og ressourcemæssige hensyn til grund for tilrettelæggelsen af, at man tidligst kan søge om SU en måned før, man er berettiget til SU.

– Uddannelsesinstitutionerne kan sende indskrivningsoplysninger (oplysningerne bruges i befordringssystemet) flere år før, man bliver berettiget til SU, og hvis man kunne søge om SU på dette tidspunkt, kan alle de oplysninger, som lægges til grund for støttetildelingen, være forældet på det tidspunkt, hvor man har ret til støtte.

– Den uddannelsesinstitution, som har den studerende indskrevet, skal varetage SU-administrationen for den pågældende studerende og vil have adgang til SU-systemet. Hvis en ny uddannelsesinstitution sender en indskrivning til SU-systemet (mens den studerende er i gang med den første uddannelse), og den studerende søger om SU på den nye indskrivning, vil retten til den studerende i SU-systemet overgå til den nye uddannelsesinstitution. Det medfører udfordringer for den første uddannelsesinstitution, hvor den studerende stadigvæk er indskrevet, hvis der sker ændringer i forhold til støttetildelingen.

– Når uddannelsesinstitutionerne sender en indskrivning til SU-systemet, kan den kun bruges en gang, og det er enten til at imødekomme eller afslå en ansøgning om SU. Hvis indskrivningen benyttes på et afslag, f.eks. hvis den studerende er for ung til støtte, vil uddannelsesinstitutionen manuelt skulle give indskrivningsoplysninger til SU-systemet, når den studerende opfylder aldersbetingelsen.

Når systemet oplyser evt. kommende støttemodtagerne om, at det endnu ikke kan lade sig gøre at sende en ansøgning om SU, er det for at tage højde for nogle af de konsekvenser, der ellers vil opstå, hvis systemet tillod, at der kunne ansøges om SU i alle situationer. ”

5. Det forvaltningsretlige afgørelsesbegreb

5.1. Forvaltningsloven, forarbejder og praksis

Forvaltningsloven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed (§ 2, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014).

Forvaltningsloven indeholder imidlertid ikke en definition af afgørelsesbegrebet.

Af forarbejderne til forvaltningsloven fremgår, at der med udtrykket ”truffet afgørelse” sigtes til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

Det er videre anført, at en myndigheds beslutning om, at en sag skal tages under behandling, eller at en sag skal oversendes til en anden myndighed med henblik på, at denne træffer afgørelse, ikke er afgørelser, der fastsætter, hvad der er eller skal være ret i de pågældende tilfælde. Jeg henviser til Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 115 f.

En myndigheds beslutning om at afvise at tage en sag under behandling anses i almindelighed for en afgørelse i lovens forstand, når myndigheden i øvrigt kan træffe afgørelse i sager af den pågældende karakter, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for 1984 (sagen FOB 84.174), for 1995 (sagen FOB 95.207), for 2007 (sagen FOB 07.245) og for 2008 (sagen FOB 08.463) – alle offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside.

Se nærmere også Folketingets Ombudsmands overblik #4 om afgørelsesbegrebet i Myndighedsguiden (ombudsmanden.dk/Myndighedsguiden). Overblikket bygger på forvaltningsloven med tilhørende forarbejder og administrative forskrifter, relevant retspraksis og ombudsmandspraksis samt den generelle forvaltningsretlige litteratur, herunder navnlig Niels Fenger, Forvaltningsret (2018), s. 76 ff., Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s. 83 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 7. udgave (2014), s. 21 ff., Steen Rønsholdt, Forvaltningsret – Retssikkerhed. Proces. Sagsbehandling, 4. udgave (2014), s. 95 ff., Hans Gammeltoft-Hansen, Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 29 ff., og Sten Bønsing, Almindelig Forvaltningsret, 3. udgave (2013), s. 80 ff.

Efter forvaltningsloven er det kendetegnende for en afgørelse, at den fastlægger, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Dette indebærer bl.a., at meddelelser, som ikke endeligt fastlægger retsstillingen, men som f.eks. udelukkende er vejledende eller foreløbige, i almindelighed ikke kan anses for afgørelser i lovens forstand.

Når en beslutning er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, indebærer det bl.a., at lovens bestemmelser om partsaktindsigt, partshøring, begrundelse og klagevejledning finder anvendelse.

Styrelsens afgørelser om uddannelsesstøtte kan af den, som afgørelsen vedrører, indbringes for Ankenævnet for Statens Uddannelsesstøtteordninger. Klagen skal indbringes, inden 4 uger efter at klageren har fået meddelelse om afgørelsen, jf. § 46, stk. 1, i SU-loven.

5.2. To typer af for tidligt indgivne ansøgninger

Det centrale spørgsmål i sagen er, om der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, når en ansøgning, der indgives for tidligt i henhold til reglerne om tildeling af SU, afslås.

Efter min opfattelse er det i den forbindelse relevant at sondre mellem to forskellige typer af for tidligt indgivne ansøgninger:

5.2.1. Typetilfælde 1

En ansøgning kan for det første være indgivet for tidligt forstået på den måde, at der er ansøgt om SU for måneder, hvor man endnu ikke er påbegyndt en uddannelse, eller for en tidsperiode, der ligger tidligere end det kvartal, der følger efter den dato, hvor den uddannelsessøgende er fyldt 18 år.

Der vil f.eks. kunne være tale om, at man søger om SU fra maj til en uddannelse, som først begynder i september. Det afslag, der gives i denne situation, vil ensidigt fastsætte, at man ikke kan få SU i månederne fra maj til august, og kan derfor – for den pågældende tidsperiode – siges at fastsætte, ”hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde”.

I disse tilfælde søges der således om støtte for en periode, som loven ikke giver ret til. Afslaget er definitivt. En senere ansøgning kan ikke føre til et andet resultat.

5.2.2. Typetilfælde 2

For det andet kan en ansøgning være indgivet for tidligt, fordi der er søgt tidligere end en måned før den måned, man kan få SU fra.

Der vil f.eks. kunne være tale om, at man i maj søger om SU fra september til en videregående uddannelse, som påbegyndes i september.

Afslaget i denne situation vil være udtryk for en afvisning (for tiden) af at tage sagen under behandling. Ansøgeren vil skulle ansøge på ny for at modtage SU fra september måned. Der er for så vidt alene tale om en udskydelse af tidspunktet for, hvornår sagen kan behandles.

I disse tilfælde søges der således om støtte for en periode, som loven kan give ret til. Afslaget er ikke definitivt. En senere ansøgning kan føre til et andet resultat.

5.3. Myndighedernes opfattelse

I styrelsens udtalelse af 22. juni 2016 blev der ikke sondret mellem de to forskellige typer af for tidligt indgivne ansøgninger. I udtalelsen anførte styrelsen bl.a.:

”Hvis en ansøger for tidligt forsøger at ansøge om SU gennem den digitale blanket på minSU, bliver vedkommende oplyst på skærmen om, at dette ikke er muligt. Det oplyses i den sammenhæng, at dette sker med henvisning til, at det er for tidligt at søge om SU i forhold til, hvornår uddannelsen starter eller i forhold til ansøgerens alder.

Det kan overordnet anføres, at der ikke med en sådan oplysning er tale om, at der træffes en afgørelse, som går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i det foreliggende tilfælde.

Ligeledes har oplysningen til ansøgeren om, at det er for tidligt at søge, ikke karakter af en afgørelse, som afslutter spørgsmålet om, hvorvidt ansøgeren kan få SU under sin uddannelse. Der tages således ikke stilling til det materielle indhold af ansøgningen, herunder om ansøgningen på det foreliggende grundlag kan forventes imødekommet på et senere tidspunkt.

Der er heller ikke tale om en afvisning af senere at tage en sag under behandling, ligesom en for tidlig henvendelse i det hele taget ikke har nogen betydning for den senere sagsbehandling af ansøgning om SU.

Det bemærkes i den forbindelse, at det ikke efter regelgrundlaget er muligt at dispensere fra de fastsatte frister for, hvornår der tidligst kan indgives ansøgning om SU. En for tidligt indgivet ansøgning bliver således heller ikke undergivet administrativ sagsbehandling i relation til dette spørgsmål. (…)

Endelig bemærkes i forhold til væsentlighedskriteriet, at oplysningen om, at det er for tidligt at ansøge, ikke vurderes at være indgribende for ansøgeren. På dette stadie, hvor der ikke er indledt nogen sagsbehandling af den for tidligt indgivne ansøgning, vurderes der således ikke at være væsentlige beskyttelseshensyn over for ansøgeren, der tilsiger, at ansøgeren i denne situation måtte have behov for at kunne udøve de i forvaltningsloven forudsatte partsbeføjelser.

På den baggrund er det ministeriets opfattelse, at en oplysning om, at en ansøgning om SU ikke kan behandles, fordi den er indgivet for tidligt, ikke har karakter af en forvaltningsretlig afgørelse. ”

Ministeriet henviste i sit samtidige brev til styrelsens udtalelse.

På det omtalte møde i styrelsen den 6. september 2016 blev de omtalte to forskellige typetilfælde af for tidligt indgivne ansøgninger drøftet.

Styrelsen forholdt sig i sin supplerende udtalelse af 12. oktober 2016 til disse og anførte følgende:

”I typetilfælde (1) har ansøgeren søgt om at få SU udbetalt i en måned, hvor den pågældende ikke lever op til de grundlæggende betingelser for at kunne ansøge om SU. Dette kan enten være, fordi der søges om SU for en måned, hvor ansøgeren ikke er indskrevet på en uddannelse, eller fordi vedkommende søger om SU for en måned, der ligger tidligere end kvartalet efter ansøgeren er fyldt 18 år.

Overordnet finder ministeriet ikke, at en pop-up besked i selvbetjeningssystemet om, at ansøgeren (endnu) ikke kan søge om SU, har karakter af en forvaltningsakt. Ministeriet medgiver, at spørgsmålet kan give anledning til tvivl.

I relation til vurderingen af, hvorvidt der er tale om forvaltningsretlig afgørelse bemærker ministeriet, at det aldrig har været meningen, at forvaltningsprocessens partsbeføjelser i almindelighed skulle gælde i forhold til en hvilken som helst meddelelse eller beslutning. Her bør det bl.a. inddrages, at minSU er et selvbetjeningssystem, der skal håndtere hundredetusindevis af ansøgninger om SU. Systemet er bygget op, så pop-up vinduer undervejs i ansøgningsprocessen vejleder ansøger og hjælper med tilrettelæggelse af ansøgningsprocessen.

Det bør i denne vurdering også inddrages, at det pågældende pop-up vindue ikke har karakter af en beslutning, som har væsentlig betydning for den endelige fastlæggelse af ansøgerens retsposition.

Det bemærkes, at en ansøger ikke vil opnå nogen egnet retsbeskyttelse af, at den faktuelle konstatering af, at ansøgeren ikke er indskrevet på et studium, eller at der søges om SU for en måned, der ligger forud for kvartalet efter vedkommende er fyldt 18 år, regnes for en afgørelse. Såfremt de to grundlæggende betingelser for at kunne behandle en ansøgning ikke er opfyldt, er der ikke noget rum for, at styrelsen kan træffe afgørelse om tildeling af SU. Der er ikke i denne situation noget skønsmæssigt rum eller nogen dispensationsadgang, som vil kunne føre til en afgørelse om, at ansøgeren kan modtage SU.

Som det udtrykkeligt anføres i de specielle bemærkninger til § 2 i lovforslaget bag forvaltningsloven udgør en myndigheds beslutning om, at en sag skal tages under behandling, ikke en afgørelse, men en procesledende beslutning, jf. FT 1985/86, tillæg A, sp. 116). Derimod antages det, at en myndigheds beslutning om afvisning af at tage en sag under behandling har karakter af en afgørelse i lovens forstand, når myndigheden i øvrigt kan træffe afgørelse i sager af den pågældende karakter, jf. f.eks. FOB 1984.174 og FOB 1995.207. Som nævnt er der ikke i typetilfælde (1) noget rum for at kunne indlede sagsbehandling, som kan føre til tildeling af SU.

Ved afgrænsningen af afgørelsesbegrebet efter forvaltningsloven i forhold til procesledende beslutninger, tillægges det almindeligvis betydning, om den pågældende beslutning i sig selv afslutter sagen. Hertil bemærker ministeriet, at pop-up vinduerne ikke afslutter sagen, da der er tale om vejledning til ansøgeren på et tidspunkt, hvor forudsætningen for at kunne indlede den administrative sagsbehandling, som fører til en afgørelse om SU, endnu ikke er til stede.

Det følger af forvaltningslovens forarbejder, at redegørelser, hvorved myndigheden alene udreder en sags faktiske omstændigheder, ikke udgør afgørelsessager i forvaltningslovens forstand. Det er ministeriets vurdering, at der med oplysningen til ansøgeren i et pop-up vindue om, at der endnu ikke kan ansøges om SU, da ansøgeren ikke er indskrevet på en uddannelse, eller at der først kan søges om SU fra kvartalet efter vedkommende er fyldt 18 år, på denne måde oplyser en sags faktum og udgør en vejledning om, hvornår der kan søges om SU.

Det er ministeriets vurdering, at den reelle interesse for en ansøger i at få en juridisk prøvelse af, at ansøgeren har søgt om at få SU tidligere end kvartalet efter, vedkommende er fyldt 18 år – eller at vedkommende er indskrevet på en uddannelse – før vedkommende er indskrevet på en uddannelse – ikke er stor.

Derudover bemærkes, at ministeriet ikke finder, at ansøgeren befinder sig i en situation, hvor der er behov for at give ansøgeren den processuelle beskyttelse og de partsrettigheder, som vil følge af en anvendelse af forvaltningslovens bestemmelser om afgørelsesvirksomhed.

En ansøger, der forsøger at ansøge om SU, før de grundlæggende betingelser for at kunne indgive ansøgning er opfyldt, begrænses ikke på nogen måde i forhold til senere at søge om SU, når alders- og indskrivningsbetingelsen er opfyldt.

Som drøftet på mødet den 6. september er ministeriet derimod enig i, at pop-up vinduet tjener et væsentligt formål i forhold til at vejlede kommende ansøgere om, hvornår der kan indgives ansøgning om SU. Denne skærm-dialog træder i stedet for den personlige vejledning, som ansøgere, før digitaliseringen af SU-systemet, ville have modtaget på uddannelsesinstitutionen, når de kom for at aflevere ansøgningen i skranken.

Som nævnt indledningsvis vil ministeriet tage skridt til, at der indsættes mere udførlig vejledning i pop-up beskeder til ansøgere om de grundlæggende betingelser for at kunne ansøge om SU.

Ministeriet bemærker videre, at ansøgeren har større interesse i at få denne besked på skærmen med det samme, i stedet for først at skulle modtage vejledningen om, at ansøgningen er forsøgt indgivet for tidligt i et brev i e-Boks mere end en uge efter forsøget på at ansøge om SU.

Endelig bemærkes det, at en indskrivning fra uddannelsesstedets studieadministrative system til SU-systemet anvendes i forbindelse med behandling af ansøgning om SU. Indskrivningen kan kun bruges én gang til enten at imødekomme eller afslå en ansøgning om SU. Hvis indskrivningen benyttes på en ansøgning, der ikke kan behandles, f.eks. hvis den studerende er for ung til at kunne søge støtte, vil uddannelsesinstitutionen manuelt skulle give indskrivningsoplysninger til SU-systemet, når den studerende opfylder aldersbetingelsen. Den studerende vil da skulle ansøge om SU igen. En ændret behandling af ansøgninger, der forsøges indgivet for tidligt, vil dermed øge den manuelle sagsbehandling på uddannelsesinstitutionerne væsentligt.

I typetilfælde (2) søger ansøgeren om SU på et tidspunkt, som ligger mere end en måned før, ansøgeren er berettiget til SU. Et eksempel kunne være, at ansøgeren i maj måned søger om SU fra september måned, hvor vedkommende er indskrevet på en uddannelse.

Det er fortsat ministeriets vurdering, at der endnu mindre i denne situation kan være tale om en afgørelse, da der med oplysningen om, at der først kan søges om SU fra den måned uddannelsen starter ikke tages stilling til, om personen senere vil kunne få SU. Det er en processuel afklaring, som ikke normerer ansøgerens ret til SU på et senere tidspunkt.

Det skal bemærkes, at den nuværende opbygning af selvbetjeningssystemet minSU, ikke giver mulighed for ansøgning som nævnt i typetilfælde 2, da en ansøger alene kan ansøge om støtte til indeværende eller den efterfølgende måned. ”

Med hensyn til eventuelle ændringer i systemet og om konsekvenserne heraf bemærkede styrelsen:

”Samlet set for begge typetilfælde bemærkes det, at en udvidelse af adgangen til rent teknisk at kunne indgive ansøgninger på tidspunkter, hvor der ikke efter SU-reglerne kan ansøges om SU, vil kunne virke vildledende og give ansøgere et indtryk af, at der kan søges om SU på tidspunkter, hvor dette ikke er muligt. Det er ministeriets vurdering, at dette får karakter af fejlvejledning af de mange for at tilgodese hensynet til, at nogle enkelte ansøgere måtte ønske at søge om SU fra et tidspunkt, som de ikke efter reglerne har mulighed for det.

For så vidt at ombudsmanden måtte nå frem til en anden vurdering af spørgsmålet om afgørelsesbegrebet, vil ministeriet foreslå, at SU-systemet sættes op til at registrere oplysningen om forsøget på at indsende en ansøgning og gemme informationen om dette i journalsporet. Der ville yderligere skulle oprettes CPR-abonnement på ansøgeren og dannes rekvisition til et brev med en afgørelse, der sendes til ansøgerens e-Boks. Forsøget på at ansøge og svaret vil skulle lagres. Ministeriet vurderer, at dette vil være belastende økonomisk, ressourcemæssigt og i forhold til it-systemet. ”

Ministeriet henviste i sit samtidige brev til styrelsens supplerende udtalelse.

Ministeriet sendte mig med brev af 16. august 2018 et skærmprint af systemets aktuelle pop op-beskeder.

Det fremgår heraf, at teksterne nu er mere udførlige, og at hovedindholdet i det væsentlige er uændret.

5.4. Min vurdering

5.4.1. Ansøgningen sendes videre (indskrivning mangler)

Styrelsen har i udtalelsen af 22. juni 2016 oplyst, at en ansøgning i visse tilfælde videresendes til behandling i den uddannelsesinstitution, som ansøgeren har angivet i minSU.

Dette er således tilfældet, hvis uddannelsesinstitutionen ikke har sendt en indskrivning til SU-systemet. Ansøgeren får i disse tilfælde kvittering for, at ansøgningen er videresendt i minSU.

En sådan beslutning om at sende en ansøgning videre med henblik på, at en anden myndighed behandler den, anses ikke for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Jeg henviser til, at beslutningen om at sende ansøgningen videre ikke fastsætter, hvad der er eller skal være ret i det foreliggende tilfælde.

På den baggrund kan styrelsens praksis ikke give mig anledning til bemærkninger.

Med hensyn til journalisering henviser jeg til pkt. 6.3.1 nedenfor.

5.4.2. Typetilfælde 1: Ansøgningen resulterer i en pop op-besked om, at ansøgeren endnu ikke kan søge støtte

I disse tilfælde har ansøgeren søgt om at få SU udbetalt i en måned, hvor den pågældende ikke lever op til de grundlæggende betingelser for at kunne modtage ydelsen. Dette kan enten være, fordi der søges om SU for en måned, hvor ansøgeren ikke er indskrevet på en uddannelse, eller fordi vedkommende søger om SU for en måned, der ligger tidligere end kvartalet efter, at ansøgeren er fyldt 18 år.

Der kan f.eks. være tale om, at en person søger om SU fra maj til en uddannelse, som først begynder i september. Da man efter SU-loven ikke i et sådant tilfælde kan få SU i maj-august, vil den pop op-besked, som ansøgningen resulterer i, reelt være et (korrekt) afslag.

Der kan også være tale om, at en person, som f.eks. fylder 18 år den 6. oktober, søger om støtte fra 1. november. Da den pågældende efter SU-loven ikke kan få SU i november og december (men først fra den 1. januar), vil den pop op-besked, som ansøgningen resulterer i, også her reelt være et (korrekt) afslag.

I begge eksempler er der således tale om reelle afslag, som ensidigt fastsætter, hvad der er ”ret i et foreliggende tilfælde”, jf. de omtalte forarbejder til forvaltningsloven.

Der er således for så vidt tale om, at styrelsen ved hjælp af sit IT-system har bedømt ansøgningerne på grundlag af visse af SU-lovens almindelige betingelser for støtte og fundet, at disse ikke er opfyldt. Meddelelsen af en sådan vurdering er efter min mening en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Dette gælder, selv om den vurdering, der ligger til grund, er simpel og kan foretages hurtigt af IT-systemet.

Jeg er således ikke enig med styrelsen og ministeriet i, at pop op-beskeden i disse tilfælde har karakter af vejledning, eller at den er af processuel karakter. Jeg henviser til, at beskeden er et definitivt udtryk for ansøgerens retsstilling i forhold til det ansøgte.

Endvidere bemærker jeg, at Ankenævnet for SU i den ovenfor omtalte konkrete klagesag med rette omtalte og behandlede styrelsens beslutning i en sag af denne type som en afgørelse.

Da pop op-beskeden – dvs. det afslag, som styrelsen meddeler ved hjælp af IT-systemet – gives skriftligt, skal det være ledsaget af begrundelse og klagevejledning, jf. forvaltningslovens § 22 og § 25, stk. 1. Jeg henviser til, at afgørelser om afslag på SU kan indbringes for Ankenævnet for Statens Uddannelsesstøtteordninger, jf. § 46, stk. 1, i SU-loven.

På den baggrund henstiller jeg til ministeriet, at ministeriet tager skridt til, at styrelsen indretter sin sagsbehandling i overensstemmelse med det anførte.

Med hensyn til journalisering henviser jeg til pkt. 6.3.2 nedenfor.

5.4.3. Typetilfælde 2: Ansøgningen resulterer i en pop op-besked om, at ansøgeren endnu ikke kan søge støtte

I disse tilfælde søger ansøgeren om SU på et tidspunkt, som ligger mere end en måned før, ansøgeren er berettiget til at få SU.

F.eks. ansøger en person i maj om SU fra september, hvor vedkommende er indskrevet på en uddannelse. Hovedreglen om, at man tidligst kan ansøge om SU en måned før den måned, man kan få SU fra, er nærmere omtalt ovenfor under pkt. 3.1.

Pop op-beskeden indeholder i disse tilfælde oplysning om, hvornår ansøgeren kan ansøge.

Pop op-beskeden er udtryk for en afvisning af (for tiden) at tage sagen under behandling. Dette kan tale for at anse beskeden for en afgørelse.

Heroverfor kan det imidlertid anføres, at der alene er tale om en udskydelse af tidspunktet for, hvornår sagen kan behandles, og dermed ikke om en afvisning af den pågældende ansøgning.

Desuden tages der i disse tilfælde ikke stilling til det materielle indhold af ansøgningen, og pop op-beskeden er for så vidt ikke udtryk for, hvad der er eller skal være ret i forhold til dette spørgsmål. Hertil kommer, at beskeden kan siges at have karakter af vejledning – nemlig om, at ansøgningen er indgivet for tidligt, og om, hvornår der kan søges. Beskeden kan også siges at have processuel karakter.

På den baggrund har jeg ikke grundlag for at tilsidesætte myndighedernes opfattelse, hvorefter pop op-beskederne i disse tilfælde ikke kan anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Med hensyn til journalisering henviser jeg til pkt. 6.3.3 nedenfor.

6. Journalisering

6.1. Lovgivning

Forvaltningsmyndigheder har journaliseringspligt. Det følger nu af offentlighedslovens § 15, stk. 1.

Efter denne bestemmelse skal dokumenter, der er afsendt eller modtaget af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, journaliseres, i det omfang dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt. Det samme gælder interne dokumenter i endelig form.

Formløse noteringer, som en offentligt ansat nedfælder på f.eks. ”post-it”-etiketter mv., anses ikke for omfattet af lovens dokumentbegreb, idet de ikke kan sidestilles med egentlige skriftlige dokumenter.

Sms-beskeder og e-mails kan desuden have en sådan formløs karakter, at de heller ikke kan anses for omfattet af dokumentbegrebet og af den grund ikke vil skulle journaliseres. Om dette er tilfældet, vil bero på en konkret vurdering af indholdet og karakteren af den enkelte sms-besked eller e-mail sammenholdt med indholdet og karakteren af den sag, som de vedrører. En sms-besked eller e-mail vil f.eks. være omfattet af dokumentbegrebet, hvis den indeholder notatpligtige oplysninger.

Indtil den 1. januar 2014, hvor offentlighedsloven trådte i kraft, fulgte journaliseringspligten af god forvaltningsskik, jf. f.eks. Folketingets Ombudsmands beretning for 1993, sagen FOB 93.294 (offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside).

Pligten til at journalisere varetager en række hensyn. Se nærmere betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s. 865 f.

Journalisering er således et hjælpemiddel til at identificere og fremfinde myndighedens dokumenter hurtigt og effektivt og herunder identificere, hvilke dokumenter der knytter sig til en sag. Det er f.eks. vigtigt, at myndighedens medarbejdere af hensyn til den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning har kendskab til – eller har mulighed for at få kendskab til – hvordan myndigheden hidtil har administreret et givent regelsæt. Jeg henviser i den forbindelse til ombudsmandens redegørelse af 15. april 2010 om Ankenævnet for Uddannelsesstøttens praksis inden for udvalgte områder, særligt s. 72 ff. (offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside).

Journalisering kan tillige medvirke til, at andre – f.eks. en klageinstans – kan kontrollere myndighedens sagsbehandling. Det er også et vigtigt formål med journalisering at understøtte reglerne om aktindsigt.

Korrekt journalisering giver desuden overblik over sagens dokumenter, letter sagsbehandlingen og understøtter kvalitet og effektivitet i myndighedens sagsbehandling.

Journaliseringspligten er nærmere omtalt i Folketingets Ombudsmands overblik #7 om journalisering i Myndighedsguiden (ombudsmanden.dk/Myndighedsguiden). Jeg henviser desuden til sagerne, som er offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside som FOB 2018-10 og FOB 2018-16 samt Mohammed Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), s. 287 ff.

6.2. Myndighedernes opfattelse

På det omtalte møde i styrelsen den 6. september 2016 blev spørgsmålet om journalisering drøftet, herunder ikke blot journalisering af afgørelser, men også af dokumenter af betydning for sagsbehandlingen.

På den baggrund anførte styrelsen bl.a. følgende i sin udtalelse af 12. oktober 2016:

”På mødet blev journaliseringspligten i henhold til offentlighedsloven drøftet i relation til de pop-up beskeder, som en ansøger får, når en ansøger for tidligt forsøger at indgive ansøgning om SU.

Det er UFM’s vurdering, at der ikke er journaliseringspligt i relation til disse pop-up beskeder.

Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 1, at dokumenter, der er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, skal journalisereres, i det omfang dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt.

I relation til offentlighedslovens dokumentbegreb fremgår det af de specielle bemærkninger til § 7, at dokumentbegrebet er teknologineutralt, og at det afgørende for, om et bestemt materiale er omfattet af dokumentbegrebet er, om det pågældende materiale kan sidestilles med egentlige skriftlige dokumenter, og om det har været undergivet administrativ sagsbehandling i den pågældende myndighed m.v. Det anførte indebærer, at formløse noteringer ofte ikke kan anses for omfattet af lovens dokumentbegreb.

Om en pop-up besked falder ind under dokumentbegrebet eller er en formløs notering beror på en konkret vurdering af, om der er tale om en notering, som indeholder oplysninger om faglige vurderinger eller oplysninger om en sags faktiske grundlag. Som ovenfor anført vurderer ministeriet, at pop-up-beskederne er af vejledende karakter. Videre er det ministeriets vurdering, at pop-up beskederne har en så formløs karakter, at beskederne falder uden for offentlighedslovens dokumentbegreb.

Det er desuden en forudsætning for journaliseringspligten, at der er tale om et dokument, der er modtaget eller afsendt af en forvaltningsmyndighed.

Med hensyn til spørgsmålet om en for tidligt indgivet digital ansøgning er modtaget, skal ministeriet fremhæve, at hensigten med at indføre en frist for, hvor tidligt en ansøgning om SU kan indgives, netop er at undgå, at ansøgere sender ansøgninger for tidligt. Den digitale postkasse er så at sige lukket for ansøgninger. Det er ministeriets vurdering, at ansøgningen ikke skal anses for at være modtaget, og dermed ikke skal journaliseres.

Endelig skal ministeriet bemærke, at det fremgår af de specielle bemærkninger til § 15, at der med udtrykket ’betydning for en sag’ sigtes til, om dokumentet har betydning for sagens indholdsmæssige del, mens der med udtrykket ’betydning for […] sagsbehandlingen i øvrigt’ navnlig sigtes til, om dokumentet i forhold til den pågældende sag har en dokumentations- eller bevismæssig værdi.

Vejledningen om, at en ansøgning om SU forsøges indgivet for tidligt, har ikke betydning for den indholdsmæssige stillingtagen til, om ansøgeren har ret til SU. Beskeden indeholder således hverken oplysninger om faglige vurderinger eller en sags faktiske grundlag eller andet af betydning for sagens indholdsmæssige del. Beskeden har ingen betydning for en fremtidig realitetsbehandling af ansøgningen. ”

Ministeriet henviste i sit samtidige brev til styrelsens udtalelse.

6.3. Min vurdering

6.3.1. Ansøgningen sendes videre

Styrelsen har i sin udtalelse af 22. juni 2016 oplyst, at ansøgeren får en kvittering i minSU.

En sådan kvittering for, at styrelsen har videresendt ansøgningen, er efter min opfattelse omfattet af styrelsens journaliseringspligt. Det samme gælder for den ansøgning, som styrelsen videresender.

Jeg henviser til, at begge dokumenter er af betydning for sagsbehandlingen, herunder for styrelsens mulighed for efterfølgende at kunne dokumentere ekspeditionen og dens indhold. Jeg henviser også til, at begge dokumenter efter min opfattelse er omfattet af dokumentbegrebet i offentlighedslovens § 15, stk. 1.

Jeg går ud fra, at styrelsens praksis for journalisering i forhold til de nævnte dokumenter er i overensstemmelse med det anførte.

6.3.2. Typetilfælde 1: Ansøgningen resulterer i en pop op-besked om, at ansøgeren endnu ikke kan søge støtte

Som nævnt ovenfor er det min opfattelse, at styrelsens svar på ansøgningen – dvs. den omtalte pop op-besked – må anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Både ansøgningen og afgørelsen er efter min opfattelse centrale dokumenter i sagen, som er omfattet af styrelsens journaliseringspligt. Som også den ovenfor omtalte konkrete klagesag viser, er det i den forbindelse af stor betydning for ankenævnets og ombudsmandens efterprøvelse af sagen – og styrelsens bistand hertil – at styrelsens afgørelse i klagesagen er bevaret og kan dokumenteres.

Styrelsen bør således ved hjælp af journalisering kunne fremfinde myndighedens dokumenter hurtigt og effektivt og herunder identificere, hvilke dokumenter der knytter sig til en sag. Dette er også vigtigt ved anmodninger om f.eks. partsaktindsigt.

Myndighedernes synspunkt om, at ”den digitale postkasse er så at sige lukket for ansøgninger”, og at en for tidligt indgivet ansøgning derfor ikke kan anses for modtaget, kan jeg på den baggrund ikke tilslutte mig. Jeg henviser til, at en ansøger efter det oplyste reelt får et svar på ansøgningen, jf. de omtalte pop op-beskeder. Hertil kommer, at der ikke ses at være hjemmel i lovgivningen til at afskære modtagelse og besvarelse af de omtalte ansøgninger.

På den baggrund henstiller jeg til ministeriet, at ministeriet tager skridt til, at styrelsen indretter sin journalisering i forhold til de nævnte dokumenter i overensstemmelse med det anførte.

6.3.3. Typetilfælde 2: Ansøgningen resulterer i en pop op-besked om, at ansøgeren endnu ikke kan søge støtte

Også i disse tilfælde er både ansøgning og svar efter min opfattelse omfattet af styrelsens journaliseringspligt.

Jeg henviser til, at det under et senere sagsforløb er vigtigt, at styrelsen kan dokumentere det tidligere forløb, herunder at styrelsen i sit svar har givet korrekt og fyldestgørende vejledning. I denne type sager er det vigtigt for ansøgeren at blive vejledt om, at en ny ansøgning er påkrævet på et senere tidspunkt, og at den allerede indgivne ansøgning ikke automatisk aktiveres senere.

Styrelsen bør således også i disse tilfælde ved hjælp af journalisering hurtigt og effektivt kunne finde frem til og identificere de dokumenter, der knytter sig til et bestemt sagsforløb, f.eks. i forbindelse med klager eller anmodninger om aktindsigt.

På den baggrund henstiller jeg til ministeriet, at ministeriet tager skridt til, at styrelsen indretter sin journalisering i forhold til de nævnte dokumenter i overensstemmelse med det anførte.

7. Konklusion

Det er sammenfattende min opfattelse, at den behandling af såkaldte for tidligt indgivne ansøgninger om SU, som styrelsen foretager ved hjælp af IT-systemet minSU, på nogle punkter er uforenelig med de krav til sagsbehandling, der er fastsat i forvaltningsloven og offentlighedsloven.

Dette gælder således i forhold til bl.a. kravene om begrundelse, klagevejledning og journalisering. Jeg henviser nærmere til mine vurderinger ovenfor under pkt. 5.4 og pkt. 6.3.

På den baggrund henstiller jeg til ministeriet, at ministeriet tager skridt til, at styrelsen indretter sin sagsbehandling på de omtalte punkter i overensstemmelse med de forvaltningsretlige krav.

I den forbindelse henviser jeg til Folketingets Ombudsmands overblik #13 om generelle forvaltningsretlige krav til offentlige IT-systemer i Myndighedsguiden (ombudsmanden.dk/Myndighedsguiden).

Endvidere går jeg ud fra, at ministeriet i overensstemmelse med det tidligere oplyste vil fastsætte bestemmelserne om tidligste ansøgningstidspunkt i bekendtgørelsesform. Jeg henviser til pkt. 3 ovenfor.

______

I anledning af høringen over mit udkast til udtalelse oplyste Uddannelses- og Forskningsministeriet i brev af 16. oktober 2018 følgende:

”På baggrund af det modtagne udkast til udtalelse har styrelsen iværksat en analyse af mulighederne for at tilpasse SU-systemet med henblik på at foretage de nødvendige tilpasninger af SU-systemet, som Folketingets Ombudsmands udtalelse vil afstedkomme.

Det bemærkes, at selvbetjeningssystemet i sin tid ikke blev designet til at håndtere de krav, der følger af udkastet til udtalelse. Styrelsen for Institutioner og Uddannelsesstøtte arbejder på en løsning, hvor SU-systemet fortsat vil vise tilpassede pop-up-beskeder. Der forventes udviklet en funktionalitet, som vil sende en afgørelse (afslag) til ansøgerens e-boks med angivelse af klagevejledning og begrundelse. Oplysninger om ansøgning og afgørelse vil blive registreret i støttesystemets journalspor.

Der er på nuværende tidspunkt usikkerhed om, hvor omfattende de nødvendige tilpasninger vil være og dermed også det præcise tidspunkt for implementering.

Styrelsen arbejder endvidere på udkast til ændringer af SU-bekendtgørelsen, som forventes sendt i høring ultimo oktober 2018 med henblik på ikrafttrædelse den 1. januar 2019. Der vil med ændringen blive fastsat regler om det tidligste ansøgningstidspunkt i bekendtgørelsen i overensstemmelse med det tidligere oplyste. ”

Jeg noterede mig ministeriets oplysninger og bad om senest den 1. februar 2019 at modtage en status fra ministeriet over de tiltag, som på det tidspunkt var blevet gennemført, samt en tidsplan for den forventede gennemførelse af eventuelle resterende tiltag.